RIPENSARE L’AUTONOMIA NELLA PROSPETTIVA UE DELL’INSULARITÀ

Così Armao nell’intervento al congresso regionale Cisl, riprendendo i temi del suo ultimo libro, in uscita in questi giorni

Ad aggravare il contesto già logorato di dissesto istituzionale nel quale versa la Sicilia è irrotta la crisi economica e finanziaria, che ha condotto l’autonomia ad arenarsi, divenendo così inerme rispetto alle spinte accentratrici.
Ma questa situazione, che in buona parte viene da lontano e porta con sé gli effetti di pratiche a dir poco disinvolte di amministrazione, è stata appesantita dalla progressiva riduzione degli investimenti dello Stato e dalla richiesta, da parte di quest’ultimo, di sempre più ingenti risorse a titolo di concorso al riequilibrio della finanza pubblica.
Di fronte ai primi timidi sintomi di ripresa del Paese nessun indicatore economico del Mezzogiorno, ed ancor più della Sicilia, mostra inversioni di tendenza e non può certamente pensarsi di affidare il recupero di quasi 13 punti di pil persi in 8 anni di crisi al trascinamento che potrà determinare la pur flebile tendenza economica nazionale.
In questa tendenza ormai consolidata all’aggravamento del divario nord-sud, della scomparsa delle opportunità per i giovani, purtroppo, la Sicilia non è diversa dalla Calabria, Regione che speciale non è. Il fenomeno ha colpito prevalentemente il Sud del Paese, frutto di una politica che sembra aver posto ai margini dell’azione politica le “questioni meridionali”, soprattutto negli ultimi anni, salvo ad accorgersene con ritardo dopo le ultime drammatiche conclusioni del Rapporto Svimez o di quello della Fondazione Curella per il 2015.
Per superare il divario, con questi ritmi di investimento, occorrerebbero, come sostenuto dalla SVIMEZ, più di 400 anni, mentre l’intervento statale di perequazione è stato fortemente ridotto sostituendolo – in contrasto con le previsioni del diritto europeo che impongono la portata aggiuntiva e non alternativa agli interventi statali – con quello di provenienza comunitaria (a sua volta diminuito in relazione agli effetti dell’allargamento UE). thumbnail of Copertina Armao
La Sicilia, in queste condizioni, non ha alcuna possibilità di competere realmente con altre aree a sviluppo ritardato – come ricordato – se non recuperando la consapevolezza che “occorre creare una forza di pressione capace di controbilanciare le spinte e le sollecitazioni che sull’apparato politico-burocratico esercita la struttura socio-finanziaria del Nord”, ed in questa dinamica l’autonomia differenziata, se utilizzata in termini virtuosi, può rappresentare un importante elemento.
Come anticipato, in Europa assumono progressiva dinamicità spinte che intendono rafforzare il ruolo dei territori in nitida controtendenza con quelle accentratrici che sembrano aver assunto nuovo vigore nel nostro ordinamento. Scozia, Catalogna, Paesi Baschi, e, considerando l’insularità, Corsica, Baleari, Canarie, Azzorre, Madeira, la stessa Sardegna, rivendicano un percorso di rafforzamento del ruolo dei territori nella dimensione europea.
E ciò con l’obiettivo dell’autogoverno quale strumento “inclusivo” per garantire il diritto all’innovazione ed a politiche di sviluppo, e non per gestire un’agonia attraverso ormai insostenibili misure ‘estrattive’ di tipo clientelare.
Per contrastare le tesi che postulano poi una riduzione dell’autonomia finanziaria e tributaria della Regione, poiché ai siciliani non converrebbe più essere autonomi in quanto l’istituto autonomistico non sarebbe più finanziariamente sostenibile anche inverando le prerogative statutarie, sicché sarebbe meglio dipendere dai trasferimenti statali decisi annualmente, occorre ricordare il pensiero di Luigi Sturzo che nel 1949 affermava: “senza autonomia finanziaria la regione, anche dotata di larga potestà legislativa, sarebbe un ente… ridotto pari a qualsiasi altro ente che dipenda dallo Stato”.
Con l’accentramento e lo smantellamento dell’autonomia si avvierebbe un percorso sostanzialmente opposto, non solo riguardo alla storia della Sicilia, ma anche rispetto a quello che sta avvenendo in Europa: nel Regno Unito, in Belgio, Spagna e persino in Francia, dove le Regioni reclamano ed ottengono livelli crescenti di autogoverno, in alcuni casi puntando addirittura alla secessione. In altre parole i “fatti differenziali” (diritti storici e forali, regimi fiscali ed economici, insularità, fattori linguistici) radicano la specialità regionale e fanno sì che l’autonomia sia sinonimo di asimmetria e differenziazione.
Lungi da una prospettiva encomiastica o apodittica dell’autonomia siciliana, si è tentato, quindi, di declinarne luci ed ombre, opportunità e smarrimenti, slanci ideali e miserie clientelari, tensioni culturali e mire affaristiche o, addirittura, mafiose, in un contesto che si dibatte continuamente nella dimensione del “già, ma non ancora”.
Tentazione che troppo spesso agita taluni che si sono occupati dell’autonomia siciliana con un esercizio sbrigativo di pur corrette censure di comportamenti amministrativi inefficienti.
Occorre chiedersi se ancora l’autonomia sia uno strumento utile a sostenere la crescita, a partire dall’utilizzo degli strumenti della fiscalità di sviluppo e l’attrazione degli investimenti, oppure un feticcio da smantellare al più presto, o piuttosto debba evolvere verso forme diverse e nuove di autodeterminazione come evidenziano altre esperienze europee che rinvengono, anche nella grande questione dell’insularità e della dimensione frontaliera, le ragioni di un peculiare modello di autogoverno.
In fin dei conti, storia ed assetto istituzionale d’Europa lo dimostrano: come già osservato nei mari che lambiscono il Continente non esistono grandi isole o arcipelaghi che non siano Stati indipendenti o regioni dotate di forme peculiari di autonomia.
Non si tratta, quindi, di alimentare il rivendicazionismo dalle antiche radici storiche o il “riparazionismo” che tanto influsso ebbe nei redattori dello Statuto e che s’innesta nel pur sempre grave divario economico-sociale che ancora colpisce la Sicilia. Questi approcci hanno dimostrato limiti e storture e spinto poi a pretendere di lasciar immobile un’autonomia speciale di fronte al profondo mutamento dell’assetto costituzionale ed economico nazionale.
È quindi l’insularità, nella prospettiva di un’Europa rafforzata, la nuova dimensione nella quale ‘risignificare’ l’autonomia di una Regione come la Sicilia che guarda al Mediterraneo, alle enormi sfide che nuovi assetti sociali, culturali, economici e demografici imporranno al vecchio continente.
Ed è in particolare negli artt. 174 e 175 TFUE che occorre rinvenire il riferimento per sostenere la prospettiva della fiscalità di sviluppo o compensativa che diviene una leva essenziale per sostenere la crescita nelle aree a sviluppo ritardato di fronte agli effetti depressivi della crisi economica che ha determinato una drastica riduzione degli investimenti pubblici per le aree svantaggiate.
Accanto alle pur permanenti ragioni che hanno fondato l’autonomia speciale siciliana (il retaggio storico, le condizioni economico-sociali, le antiche tradizioni culturali), si aggiunge una questione ulteriore che trova nell’ordinamento europeo la sua compiuta declinazione: l’insularità.
Questo istituto rinviene nel contesto della coesione economica, sociale e territoriale, disciplinata dal diritto primario europeo, il suo fondamento. In tale sede il tema dell’insularità, al quale in queste pagine possono soltanto dedicarsi taluni accenni, seppur eliminato dalla Costituzione italiana già dal 2001 (si vedano l’originaria e l’ultima versione dell’art. 119), ha invece trovato un progressivo riconoscimento.
In Italia, come noto, già la Costituzione del 1948 – dopo un articolato dibattito in Assemblea costituente – contemplava all’art. 119, terzo comma, un chiaro e puntuale riferimento alle Isole ed al Mezzogiorno, considerate realtà svantaggiate dal punto di vista geografico, economico e sociale da valorizzare ed alle quali destinare misure ed incentivi straordinari.
Nella riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione del 2001 deve registrarsi, invece, la scomparsa dell’insularità, con l’eliminazione dell’obiettivo di sostegno che prevedeva l’originaria stesura dell’art. 119, terzo comma, della Carta fondamentale, riconducendo le esigenze di riequilibrio a criteri più generali.
Il legislatore costituzionale del 2001 ha così espunto dall’art. 119 Cost. ogni riferimento a tali aree geografiche, senza peraltro ridisciplinare, alla luce dei mutamenti sociali e politici avvenuti nel corso degli anni, la particolare condizione giuridica delle zone insulari.
Al riguardo va ricordato che queste aree, sono spesso caratterizzate da uno spiccato ‘orgoglio identitario’, accompagnato dalla consapevolezza di costituire un’entità popolare omogenea, con un proprio statuto ontologico e una propria connotazione storico-culturale.
In particolare, l’ordinamento interno ha ritenuto di non offrire più una specifica considerazione all’insularità ed alle condizioni di ulteriore disequilibrio, che sono determinate dalla collocazione geografica (l’essere circondate dalle acque, infatti, incide sugli scambi, sul commercio e sul trasporto), con differenze in alcuni casi marcate rispetto al restante contesto continentale. In disparte il profondo senso di appartenenza a un dato contesto che alimenta la specialità dei territori insulari, che si manifesta in un’identità con tradizioni culturali e storiche del tutto peculiari.
Allo scemare della rilevanza dell’insularità nell’ordinamento interno è corrisposta, invece, una progressiva crescita di rilievo nell’ordinamento europeo e senza che le due tendenze possano essere correlate.
Va al riguardo ricordato che il tema delle misure di vantaggio fiscale introdotte da Stati membri e regioni va compendiato con i principi in materia di aiuti di Stato, ed in questo senso un ruolo determinate va riconosciuto alla giurisprudenza europea.
Più specificatamente dalle note sentenze «Azzorre», «Paesi Baschi» e «Gibilterra» emerge, con nitore, la sostanziale rivisitazione del requisito della «selettività territoriale» dell’aiuto secondo la quale, per esservi fiscalità di vantaggio, devono sussistere criteri puntuali che suffraghino la sussistenza dell’autonomia finanziaria territoriale (c.d. test di autonomia).
Sulla scorta della richiamata giurisprudenza della Corte europea le circostanze sulla cui base va verificata l’autonomia hanno quale punto di bilanciamento l’inveramento del divieto di aiuti di cui all’art. 107 TFUE. Divieto che non può essere aggirato attraverso il semplice trasferimento formale delle competenze normative.
Ed é proprio dagli approdi raggiunti dalla giurisprudenza europea che possono enuclearsi tali criteri essenziali per contemperare l’adozione di misure di fiscalità di sviluppo con la disciplina in materia di aiuti:
* autonomia costituzionalmente garantita: la decisione deve essere adottata da «un’autorità regionale o territoriale dotata, sul piano costituzionale, di uno statuto politico e amministrativo distinto da quello del governo centrale», non potendo rilevare, in senso preclusivo, eventuali principi di solidarietà e di armonizzazione fiscale che informano i rapporti tra i diversi livelli di governo;
* autonomia decisionale: la determinazione del autorità territoriale deve essere assunta «senza possibilità di un intervento diretto da parte del governo centrale in merito al suo contenuto», ciò è compatibile sia con eventuali procedimenti di concertazione (purché la decisione adottata in esito a tale procedimento sia adottata direttamente dall’ente regionale e non dal Governo centrale) (c.d. profilo procedurale);
* autonomia finanziaria: le refluenze finanziarie che l’ente territoriale subisce dall’adozione della misura non devono essere compensate «da sovvenzioni o contributi provenienti da altre regioni o dal governo centrale» (Sent. «Azzorre»); di guisa che le conseguenze finanziarie della riduzione dell’aliquota d’imposta nazionale applicabile alle imprese della regione si devono esaurire sul territorio interessato dalla misura e sulla sfera finanziaria dell’ente che le ha promosse, condizione che va verificata alla stregua dei meccanismi di trasferimento, nei quali non può ammettersi che il Governo centrale possa compensare il costo di una sovvenzione o di una misura fiscale di sostegno alle imprese di una determinata area (c.d. profilo economico-finanziario).
L’orientamento assunto dalla Corte di Giustizia con la sentenza «Paesi Baschi» induce poi, quando ne ricorrano i presupposti, a propendere per la tesi della piena compatibilità dei trasferimenti ex art. 119 Cost. con le regole comunitarie sulla concorrenza.
Anche se occorre considerare che, per quanto i giudici comunitari si siano sforzati di esplicitare principi validi erga omnes, la complessità della materia rende rilevante – ai fini della valutazione della sussistenza della responsabilità economica delle misure agevolative – il riferimento specifico alle peculiarità dei diversi sistemi finanziari nazionali. Ne discende, quindi, che la sorte di siffatta tipologia di sostegni finanziari per aree svantaggiate dipende, in buona parte, dalla valutazione dei meccanismi di erogazione dei contributi perequativi.
Da ultimo, occorre ricordare che, in materia, il Parlamento europeo ha approvato, con ampia maggioranza, la risoluzione del 4 febbraio 2016 sulla condizione di insularità (2015/3014(RSP).
In particolare la risoluzione, dopo aver ricostruito l’articolato quadro normativo di riferimento, esprime il proprio indirizzo alla Commisione invitandola:

  1. a definire un «Quadro strategico dell’Unione per le isole», al fine di collegare gli strumenti suscettibili di produrre un impatto significativo sul territorio;
  2. ad istituire uno «sportello isole» collegato alla Direzione generale della Politica regionale e urbana (DG REGIO) della Commissione e costituito da funzionari incaricati di coordinare ed analizzare le tematiche connesse alle regioni insulari;
  3. a presentare un’apposita comunicazione contenente una «Agenda per le regioni insulari dell’UE» e, successivamente, un «Libro bianco» che monitori lo sviluppo delle regioni insulari, sulla base delle migliori prassi e con la partecipazione delle autorità locali, regionali e nazionali e di altri attori pertinenti, ivi inclusi le parti economiche e sociali e i rappresentanti della società civile;
  4. a considerare adeguatamente la situazione specifica delle regioni insulari in sede di preparazione della proposta relativa al prossimo quadro finanziario pluriennale.
    La risoluzione estende poi il proprio monito anche agli Stati membri ed alle autorità regionali e locali, formulando espressamente l’invito a svolgere il proprio ruolo «nelle strategie di sviluppo delle isole sulla base di un approccio verticale che coinvolga tutti i livelli di governo, conformemente al principio di sussidiarietà, al fine di garantire lo sviluppo sostenibile delle isole dell’Unione europea».
    Sicché l’approvazione della risoluzione, se non introduce ulteriori profili regolativi nella già articolata normativa europea in materia, esprime, tuttavia, un puntuale indirizzo politico alla Commissione per attuazione dell’art. 174 TFUE sulle politiche di coesione, le deroghe ai limiti per i regimi fiscali di aiuto, le misure perequative in materia di trasporti, e costituisce un rilevante precedente per lo stesso Parlamento europeo negli interventi di inveramento del diritto primario dell’Unione sul piano della coesione economica, sociale e territoriale.
    Quanto sin qui illustrato rende, quindi, la specialità essenziale per poter utilizzare nelle isole forme di fiscalità compensativa, misura che, in assenza di consistenti investimenti statali per lo sviluppo economico-sociale, diviene la leva (ma unita alla modernizzazione dell’amministrazione, alla sicurezza ed all’incremento dei livelli di legalità) che può consentire di programmare l’attrazione di investimenti, la creazione di opportunità per l’allocazione e la nascita di nuove imprese con il conseguente incremento dei livelli occupazionali.


Gaetano Armao
Redimibile Sicilia. L’autonomia dissipata e le opportunità dell’insularità
Rubettino Ed 2017, pag 200, €16